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发展和完善农业保险制度的对策

//www.auribault.com 2014-01-07 来源：黑龙江日报

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　　□庞金波

　　2003年，党的十六届三中全会通过的决定第一次明确提出“探索建立政策性农业保险制度”，之后从2004年到2013年的中央一号文件均对农业保险的发展提出要求。党的十八届三中全会提出了“完善农业保险制度”，将农业保险问题作为我国新形势下全面深化改革的重要内容之一。我省是农业大省，是国家重要的商品粮基地，同时又是全国自然灾害比较严重的几个省份之一，洪涝、霜冻、病虫害等自然灾害造成的灾害严重。发展和完善农业保险，对于保障国家粮食安全、农业产业发展和农民增收都具有重要的意义。

　　一、我省农业保险现状及问题

　　我省自然灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大，是造成农民减收的主要因素。2011年黑龙江自然灾害的受灾面积达到153.7万公顷，占播种面积的十分之一以上，其中造成绝收的有近10万公顷，自然灾害形势严峻。今年我省遭受了严重的洪涝灾害，直接经济总损失达196亿元。2012年我省政策性种植业保险发展良好，承保面积为8541万亩，承保覆盖率为47%，保费收入为20.75亿元，保费规模跃居全国首位。承保品种进一步增加，在水稻、玉米等主要粮食作物基础上，新增马铃薯、甜菜、森林保险等财政补贴险种，全省政策性农业保险产品达9个。保障能力持续增强，全省政策性种植业保险提供风险保障220.57亿元。虽然《农业保险条例》已于今年3月1日正式实施，为农业保险市场发展提供制度保障，但农业保险市场发展并不完善，还存在着诸多问题。

　　1.农户保险需求不足。农业保险是政府和保险监督管理部门为农户提供的一项风险管理制度，属于供给驱动型而不是需求导向型，政府和保险公司在进行制度设计或提供农业保险产品和服务时，没有更多的从农户需求角度考虑。

　　一是农户保险意识淡漠。保险意识淡漠源于风险意识的欠缺，风险损失的小概率发生使农民对风险后果认识不足，存在侥幸心理。

　　二是农户农业保险知识匮乏。由于农户不了解农业保险的作用，不理解农业保险的各项条款，导致他们不接受农业保险提供的保障，农民对保险公司灾后能否及时、合理、公平赔付持怀疑态度，影响农户对农业保险的期望及参保意愿。

　　三是农业保险保障程度低。我省补贴险种以“低保障、广覆盖”为原则确定保障水平，确保农户灾后恢复生产为出发点。保险金额分别为玉米145元/亩、水稻200元/亩、大豆120元/亩、小麦125元/亩。保险金额远低于农户投入的物化成本。如果没有达到绝产程度，赔偿金额更低。

　　四是统一的保险费率对投保农户不公平，影响投保意愿。农业风险区域性特点显著，土地质量、风险概率等因素差异明显，部分农户因保险费率高于预期损失而不愿参保。

　　2.农业保险有效供给困难。农业保险经营风险大、管理和理赔成本高导致保险公司提供农业保险意愿有限。一是农业保险赔付率高。农业生产的自然属性决定了自然灾害的大损失，决定了农业保险赔付金额大（相对于保费收入），赔付率高于其它非农保险产品。根据我省保监局的资料显示，阳光农业相互保险公司农险业务赔付率平均在70%至90%，高于其它财险的赔付率。二是农业保险管理和理赔成本高昂。农业生产地域广，生产分散化，使得农业保险的管理和定损理赔的成本较高，障碍了农业保险业务的开展。

　　3.政府扶持保障作用没有充分发挥。农业保险是一种准公共产品，这一定位反映了政府在其中应发挥更积极的引导、扶持和保障作用。

　　一是税收优惠政策仍需完善。我国现行税制规定，农业保险优惠政策主要包括：对农业保险中种植业、养殖业两业保费收入免征营业税及附加；对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入，在计算应纳税所得额时，按90%比例减计收入；对保险公司经营中央财政和地方财政保费补贴的种植业险种业务提取不超过保费收入25%比例的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除。虽然减轻了保险公司的负担，但其扶持效果还很有限。因此，我国政府对农业保险税收优惠政策仍需加强。

　　二是中央财政保费补贴比例偏低，部分地方政府和农户负担较重。我省玉米、水稻、大豆、小麦四大农作物保费均价每亩15元，保费补贴比例为中央补贴40%，省财政补贴25%，县（市、区）财政承担比例为15%，参保农户（龙头企业、农民专业合作社）承担比例为20%。由于各县市经济发展不平衡，财政能力不均，15%的保费补贴已成为部分地方政府的沉重负担，甚至没有能力支付。

　　三是农业保险巨灾风险转移和补偿制度不完善。农业风险在时间和空间上不易分散，容易形成农业巨灾损失，冲击保险公司的财务稳定性和可持续经营。如2013年阳光农业相互保险公司获得保费收入23.3亿元，由于我省发生了严重的洪涝灾害，其赔款支出已经达到了27.7亿元。当前农业保险巨灾风险制度缺失主要表现在：政府支持的巨灾保险机制没有建立，使得保险公司经营农业保险的风险过高；农业再保险制度建设滞后，保险公司农业保险巨灾损失的转移渠道不畅、功能不能充分发挥。

　　二、我省农业保险的发展对策

　　1.提高农业保险保障水平，刺激农户有效需求。一是加大农业保险宣传力度，增强农户保险意识。利用现有的农技推广体系，利用政府的行政渠道，利用网络媒体等宣传自然灾害风险及农业保险知识，培育农民风险意识和保险意识，增强农民主动投保意愿。二是适时提高保障水平，吸引农户积极参保。农业保险的保收入和保产量的方式要求政府具有比较雄厚的财力。考虑到财政能力和农户负担能力，我国目前农业保险产品设计主要?用了保成本的方式，而且在具体实务操作中的产品保险金额保障了部分成本。在财政和农户收入增长的前提下，可以适时实现保障方式的转变，由保部分成本到保全部成本，再到保产量和保收入的路径。三是推进农业保险区划，保障农户保险公平。针对农业生产和农业风险区域性强的特点，进行农业保险区划，区别保险费率，提高农户保险意愿。

　　2.加强政府扶持力度，增加保险公司有效供给。一是加大税收优惠力度。从国外经验看，一般对所有涉及农险方面的收入通常是免除全部税赋，对税前扣除巨灾风险准备金一般不做比例限制。我省可利用现代农业综合配套改革试验区的政策优势，先行先试，争取国家财政支持，取消全部税赋。二是增加政府直接补贴。提高中央政府保费补贴比例，降低县市政府和农户的保费支付比例。鉴于国外对农业保险业务经营管理费实行全部和部分补贴的经验，在财政能力范围内也可实行经营管理费补贴政策。

　　3.完善农业风险转移和补偿制度，保障农业保险持续发展。一是建立农业巨灾风险基金。应该在中央、省级财政设立农业保险巨灾基金预算，提高农业保险公司抗击巨灾损失的能力。以备大灾之年的农业保险赔付，确保农业保险制度的稳定性。二是健全和完善农业再保险制度。建立政府职能部门为保险公司提供农业再保险，鼓励现有商业再保险公司承包农业保险业务，也可利用国际再保险市场分散农业保险风险及巨灾损失。（作者单位：东北农业大学）

编辑：尹盼秋