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个税改革的基本逻辑

张德勇

//www.auribault.com 2015-06-08 来源：经济参考报

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最近，国务院批转了发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要研究综合与分类相结合的个税改革方案。不仅改革方向和思路已基本成型，尤其是也明确了改革的时间表，即今年出台个税改革草案，2017年将付诸立法。这意味着，个税改革方案历经多年的谋划后，开始进入实际的操作阶段。

我国现行的个税制度，是1994年税制改革的产物。但这个模式公平性较差，难以起到调节收入分配的作用。于是，我国从“九五”时期就开始探索个税改革，然而迄今，虽然各方都对个税改革进行了广泛深入的探讨，但在实践方面却未有突破性的进展。

其实，随着经济社会形势的变化，我国个税制度也相应进行了一些调整。其中，最明显的是工资薪金费用扣除标准的不断上调。从2006年1月1日起，工资薪金费用扣除标准由原来的每月800元提高至1600元；从2008年3月1日起，提高到每月2000元；从2011年9月1日起，再次提高到3500元。由于我国个税的缴税主体是工薪阶层，因此费用扣除标准的调高，有利于降低这些人的纳税负担，故受到了普遍的欢迎。但是，费用扣除标准不可能无限度提高下去，否则，既减少纳税人数量，更无助于体现个人所得税应致力于调节收入分配的性质。

纵观这些年来的个税调整，其最大的特点是以不断提高费用扣除标准来回应社会各界对税制改革的期待，但实际上并未跳出分类课征的框架。如果个税改革继续走提高费用扣除标准的老路，客观而言，改革空间有限，也起不到切实调节收入分配的作用。

个税主要有两项功能，一是筹集收入，二是调节收入分配。鉴于目前该税种收入在我国税收总收入中的比重不高，其筹集收入的功能不及增值税、企业所得税等大税种。因此，未来的个税改革，在积极促进它的筹集收入的功能同时，更应以加大它的调节收入分配的力度为根本立足点，而这也正是当前社会各界对个税改革的最大期盼。虽然调节收入分配需要多种政策工具的组合运用，完全依靠个税并不现实，但是，目前的问题是现行个税在调节收入分配方面是“缺位”的。要因此进行“补位”，我们就应以全面建设小康社会为根本出发点，以全面深化改革为指导，以“让利于民”为改革定位，使调节收入分配成为个税改革的重要推动力。

既然如此，为了加快推进个税改革，突显个税在促进社会公平正义、增进人民福祉方面的积极作用，就有必要考虑突破个税改革的既有框架，实行综合所得税制。尽管学理上，综合所得税是将个人在一个纳税年度内累计的各类所得总额，按规定减除免税额、宽免额和扣除额后的净所得，以累进税率征收，但实践中，综合所得税并不意味着就是对全部所得实行综合计征。对某些资本所得，出于发展经济的考虑，而是单独拿出来，另设比例税率，分离课税，并不计入综合所得中。即便那些公认推行综合所得税的国家或地区，如美国，也并非都是实行真正意义上的综合所得税，仍然或多或少包含着分类的成分。

这里，有必要区分一下个税的税制模式与课征模式。前者是指构建怎样的个税制度，它涉及是以公平为导向还是以效率为导向；后者是指税制的具体构成，它涉及对不同来源收入采取何种课征形式的选择。假如我国个税改革是以公平为导向，旨在促进收入分配的合理化，那么在税制模式上就应采取综合所得税制；当具体到采取何种课征形式时，则宜选择综合与分类相结合的形式，即将能纳入综合计征的各种收入，则尽可能地综合在一起按统一税率计征，对像资本所得这类不易纳入综合计征的收入，则另设税率进行分类计征。至于综合的程度，则取决于政策意图和征管能力。

这样，在综合所得税制下，我们可以将目前的劳动所得（工资薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得）和生产经营所得（含专业性所得）（包括个体工商户的生产、经营所得，个人独资、合伙企业所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，专业性所得）列入综合计征的范围，而将资本所得（诸如利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得、特许权使用费所得等）则另设税率计征，不纳入综合所得计征范围。

实行综合所得税制，必然是对现行征管机制的重大考验。长期以来，我国的税收征管机制，是建立在以企业纳税人为主要征管对象、以间接税为主要征管内容的基础上，缺乏对自然人及其直接税的有效征管机制。这种情形，是造成我国个税改革迟迟未有实质性进展的重要原因之一。

然而，问题需分两方面看。一方面，的确当前的征管水平不高，难适应综合所得税的征管要求，但另一方面，实行综合所得税，采取综合与分类相结合的课征模式，完全可以形成倒逼作用，有利于完善对自然人及其直接税的有效征管机制，促进征管水平上一个新台阶。

总之，个税改革已不单是税制改革本身的范畴，它已上升到全面深化改革的战略高度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深化财税体制改革”，为个税改革定了基调；《深化财税体制改革总体方案》则对个税改革做了具体部署。由此，不难看出，个税改革的实质性步伐已日渐日近。（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）

编辑：刘唯佳

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