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王　琳：司法改革必然触及利益

//www.auribault.com 2014-07-15 来源：中国青年报

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　　一段时间以来，“全面深化改革”更多与“法治”和“司法体制改革”等关键词关联在一起。此间还传出消息，“法治”在今年还会成为更高层级会议的主题。

　　这种政治动向其实清晰可见：一是十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署；二是中央全面深化改革领导小组最近的再次会议均将司法体制改革作为主要议题，其中“全深改”小组第二次会议审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，第三次会议又审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海司法改革试点工作方案》。

　　司改共识来之不易

　　这一轮司改远比预期的快。在“全深改”领导小组完成司改的宏观部署不到半月，最高法院就向媒体通报了《人民法院第四个五年改革纲要（2014～2018）》。法院改革“四五纲要”被描述为“立足审判权的中央事权属性”，就健全法院工作推出了一系列改革举措。对“中央事权”的刻意强调，清晰地表明最高法院这次已坚定决心要为“司法去地方化”破冰。

　　同样值得关注的是上海司改试点的快速推进。7月12日，上海召开全市司法改革先行试点部署会。这意味着，上海在全国首批6个司法改革试点省市中已率先扬帆。此前，司法改革“上海方案”已经“全深改”领导小组审议通过，这说明，上海的司改试点并非以往地方各自为阵的改革，而是基于中央认可的统一推进。较之30多年前的经济特区设置，司法改革的地方试点多了一份稳重，设计感也更浓郁。

　　而不管是法院改革“四五纲要”，还是司法改革“上海方案”，均与司改“中央方案”保持了高度一致。改革重点也都聚焦在完善司法人员分类管理制度、健全法官、检察官及司法辅助人员职业保障制度、完善司法责任制、探索建立省以下法院、检察院的法官、检察官省级统一管理体制、探索建立省以下法院、检察院经费省级统一管理机制等。若与十余年公共舆论对司法改革的呼吁进行对照，不难发现两者的重合度也相当高。中央与地方，庙堂与草野，司法实务部门与学界经院对司法改革能够凝聚如此之多的共识，可谓来之不易。

　　当然，法院改革“四五纲要”和司改“上海方案”并不是简单的“以文件贯彻文件”，以“会议部署替代改革实践”。相对于“中央方案”中明确的政策导向，法院改革“四五纲要”和司改“上海方案”在具体举措上，有了更细致的制度设计。如最受瞩目的司法官分类管理制，“上海方案”将法官（检察官）、司法辅助人员、行政管理人员的员额配比分别确定在33%、52%、15%。这一比例甚至远远超出一些学者的期待。

　　选择上海作为司法改革的排头兵，或许正是因为对司改难度的充分考量。比较来说，上海是中国内地国际化程度最高的地区，也是中国最早从熟人社会过渡到陌生人社会的地区。熟人社会是伦理本位的社会，以血缘、身份、道德、宗法、礼教来调整人与人之间的秩序。陌生人社会则是典型的契约本位的社会，以外在于人情和血缘的契约（法律）来规范人与人之间的关系。比起广大的乡村，日益陌生人化的上海对法治的需求更为迫切。同时，上海也是司法人员职业化程度最高的地区。作为一个大都市，上海也没有内地很多省份才有的“省、市、县三级行政区划”，在探索“省以下法官、检察官统一管理体制”及建立“省以下法院、检察院经费省级统一管理机制”上，比较容易“转身”成功。这座城市近现代百余年来的转型积淀，也使得它最有可能在中国率先实现司法的现代化。

　　这些上海独有的优势，对司法改革在上海试点的成功提供了前提条件。但这并不表示，司改所要面对的困难和阻碍，就可以忽略。

　　司改遇到阻碍不可避免

　　长期以来，司法改革沿袭的“先易后难”的路径，在内部机制的改革上涉足较多，而对涉及不同公权力机构之间的关系以及涉及司法人员切身利益的调整，则是回避居多。这使得司法改革的难点不断累积，到了这一轮司改，已很难再找出一项容易推行的改革。最受关注的司法人员分类管理制，就是多年来“只闻楼梯响，不见人下来”的超级司改烂尾工程。根据前述“上海方案”中的员额配比，有85%的司法人力资源将直接投入办案，而行政人员则被压缩到了惊人的15%。这一比例的确令人兴奋。要知道，在“司法行政化”仍是常态的当下，基层司法机关非办案人员的比例普遍超过三分之一甚至更高。如司法人员分类管理制和员额制切实推行，一大批现职司法行政人员将面临转岗，这其中的利益冲突和改革可能面临的困难与阻碍，不难窥见。之前也有基层司法机关曾以主审法官制、主诉检察官制等名义，推行过司法人员分类管理，但在司法行政化仍未根本改变的司法管理体制之下，主审法官制和主诉检察官制最后只能沦为“新瓶装旧酒”。

　　所以，舆论期待上海司改试点率先扬帆，也在观望上海司改试点会如何出牌。还以“司法人员分类管理制”为例。改革的第一步，就是要确保最适合担任法官、检察官的司法人员走上那占比33%的法官和检察官岗位。由于这一举措还关联着司法人员薪酬制度改革，众皆争抢法官岗和检察官岗应不难预料。而我们知道，现在的司法管理体制是司法行政化极为突出，院长、检察长之下，还有众多的副院长、副检察长、审委会/检委会委员、庭长、处长、副庭长、副处长、科长、副科长等等。司法人员分类管理制和司法员额制，实质就是削权院长、检察长，扩权法官、检察官。但原有的“院领导”和“院中层领导”会心甘情愿地轻易交出自己的权力吗？如果没有一个科学的、公开公平公正的司法官遴选机制，而光为了人员稳定，不顾改革导向给予原有的各级“长官”以种种进入法官和检察官岗位的优先通道，则司法人员分类管理制恐将在实践过程中又会被异化为旧有的体制“改了个名字而已”。

　　另一方面，司法机关行政管理人员面临大幅压缩，15%肯定无法承载，这些人中相当一部分可能也不适应（或不愿意）从事司法辅助人员岗。原来是管着法官、检察官的，现在要辅助法官、检察官，要为法官、检察官服务，没有良好的心态是无法完成这种职业转换的。这些人员如何分流，恐怕“方案”里已有既定预案，在实践过程中也可能被突破或被调整。我的一个担心是，为了严格满足“上海方案”中的各类司法人员员额配比，会不会有大量的“临时工”出现在这些比例之外。

　　顶层设计对于司法改革有着重要意义，但从过往的经验来看，司法改革之后的司法定型，并非都是建构的成果，而更多是演绎的结果。司改注定会遇到阻碍，尤其是司改的主要执行者——法院院长和检察院检察长，就是司改要削权的对象。如何确保改革意旨在改革推行过程中，不致异化走样，实是对改革者的极大考验。一方面，改革者要看到“改革必然触及利益”，因而不可避免将遇上某些阻碍；另一方面，在司改过程中利益受“损”的各类司法官员，也要有积极的心态来面对司改的挑战。多年来一以贯之鼓吹司改的贺卫方教授曾言，“有经处有火，无火处无经”，司改只能往有经处去。

编辑：周文

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