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土地财政依赖症真没治了？

//www.auribault.com 2014-02-24 来源：检察日报

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北京1月份3个单价超过6万元的高价房获批，最高者每平方米超9万元；深圳入市的两项目则以4万余元的单价领跑全市……“控制房价”语境下，一些地方的“宽容”之举无法摆脱土地财政的影子。土地财政依赖症难道真没治了？

如何调控（姚雯漫画）

国土资源部近日发布了2013年全国土地价格统计数据，去年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，刷新2011年3.15万亿元的历史纪录。有观点认为，过度依赖土地财政是“饮鸩止渴”，从某种意义讲，这无疑是在自我制造风险，并透支未来应有的契机。

回归土地出让金基本功能

表面看来，各地一度“隐退”的“天价”楼盘“重出江湖”，根本原因是土地出让金不断刷新、地王频出，这一切似乎源于地方政府以地生财的卖地冲动，加深了人们对“土地财政”的判断。可冰冻三尺非一日之寒，土地财政的形成和积累，地方政府固然难辞其咎，但更与近年来土地出让金分配范围的不断扩张不无干系。

土地管理法规定，新增建设用地的土地有偿使用费必须“专项用于耕地开发”；而存量的建设用地土地使用权出让金主要“用于城市基础设施建设和土地开发”。然而，近年来出台的多项政策，均要求从土地出让金中提取一定比例的公共建设资金。如2004年国务院、财政部、国土资源部规定，从土地出让金中提取不低于15%用于农业土地；2009年，发改委、财政部等部门规定，提取土地出让净收益的10%用于城市廉租住房保障资金；2011年，财政部、水利部规定，提取土地出让收入的10%用于农田水利建设；2011年，财政部、教育部规定，必须提取土地出让金的10%用于教育资金。土地出让后的收益，国家层面就共计提取了45%.

此外，地方层面对土地出让金还要计提各类资金。如国有土地收益基金（南京的提取比例是土地出让总成交价款的5%）、被征地农民保障资金、生态建设补偿资金、土地出让业务费，包括出让土地需要支付的土地勘测费、评估费、公告费、场地租金、招拍挂代理费和评标费用等等。

土地出让金分配范围的不断扩张，不仅使土地出让金“主要用于城市基础建设和土地开发”的基本功能归于落空，更导致房价调控陷入一个悖论：一方面，中央政府实施了多轮抑制房地产“泡沫”，收缩房地产信贷等宏观调控政策，防控地方经济对土地财政的过度依赖；另一方面，中央和地方各级政府又“雁过拔毛”式地在土地出让金中计提各项资金，客观上反而推进了土地财政。土地财政不得不陷入一个怪圈：地方政府出让土地——各级政府分别提取多项建设资金——土地财政压力越来越大——地方政府想方设法增加土地出让金——地王频现——各级政府计提更多项建设资金——地价越来越高。数据显示，10年前地价在整个房价中大概只占20%，近几年则上升到60%甚至更高。

破解土地财政依赖，真正有效调控房价，关键应通过源头治理，实现土地出让金功能的准确回归。建议清理并规范土地出让中的各种规费，抑制地价过快上涨。同时，进一步推进财税体制改革和预算监督，将土地出让金收支纳入财政预算范畴，规范土地出让后计提各项资金的项目和比例，加强对土地出让金分配和使用的监督力度，确保土地财政取之于民，用之于民。（徐清）

查查土地出让金到底去哪儿了

土地出让金作为一种制度性安排，在为城市经营提供资金的同时，日益显示出不少弊端，成为高房价的重要推手。2006年以来，国家陆续出台政策，规范土地出让金收支，但2013年再次刷新的4.1万亿元的全国土地出让收入，不能不让人怀疑地方政府落实调控政策的诚意。

在眼下地方财权、事权还不统一、地方财政对土地出让金高度依赖的情况下，除了加强顶层设计，深化财税体制改革之外，更应该将土地出让金的收支管理严格纳入监管轨道。

土地出让金取之于地，用之于民，关系到地方财政安全和社会公众的生活福祉。根据《政府信息公开条例》，政府要主动公开各种收费情况。土地出让金是政府部门的一项收入，其各种信息应及时、全面公开，让公众清楚这些钱到底去哪儿了，否则，4万多亿土地资金脱离社会监督之外，不仅使地方政府更加依赖于土地财政这个“钱袋子”，而且会导致腐败丛生。

从事实来看，地方政府多迷恋于“傍房地产”土地财政，而惰于转变经济发展方式。巨额的土地出让金背后，耕地保护面临空前压力，农民“被”上楼现象不时上演。不少地方以各种形式规避规划管制和审批管理，“以租代征”、“以土地换项目”等违规违法用地现象频发。

加强对土地出让金的监管，一方面，地方政府每年要主动公布收支明细，另一方面还要加强对土地出让金的专项审计和执法检查，落实土地出让收益专项管理制度，督促地方政府将土地出让金收支全额纳入预算管理，在规定范围内使用土地出让金，自觉降低“三公”支出，减少资金饥渴感和征地拆迁的需求。对未及时足额收缴土地出让收入等违规行为，要依法追究相关责任人责任。唯有如此，才能让地方政府回归公共服务的本位，才能破解房价“越调越高”的魔咒。（王成艳）

治理土地财政要下三剂猛药

据不完全统计，一些地方的土地费用、各种税收及各项审批流转中的隐性成本，要占到房价的40%至55%，显然，巨额利益是地方难以割舍土地财政的根源，由此“控制房价”往往成了应景之作甚至虚与委蛇。虽然去年2月20日相关部门公布了新“国五条”，但从现实来看，多地调控目标也基本落空。

根治土地财政，首看病灶何在。地方事权、财权比例失衡是土地财政的内驱，据统计，地方的财政收入占国家财政总收入平均为48%，但财政支出占国家财政总支出平均为70%，换言之“地方钱不够花”，因此除了发债、跑项目要资金外，卖地成为地方生财首选。

现行体制也给土地财政制造了获益条件。其一，土地出让金全额纳入地方基金预算管理，让“大蛋糕”就在身边；其二，地方政府包揽了土地的供给、监管及经营，这给土地财政留下巨大的操控空间；其三，对土地财政缺乏相应追责，让卖地换钱肆无忌惮。

“饥饿”的内驱、巨额的利诱、操作的可能和无责的空间，成为土地财政的病因。由此，治理土地财政需对症下药：一、改革财税体制，调整地方事权、财权，拓宽地方财税渠道，强化跟进与规范，从而减少财政支出；二、根据地方情况，制定土地出让金年度封顶标准，超额收归国家财政；三、对调控目标落空和土地出让超标者，进行问责及追责。（黄磊）

编辑：周文

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