投资失败的政府引导基金是“坏孩子”吗

范媛

2019-09-11 09:35:26　　来源：中国经济时报

编者按政府引导基金是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。作为政策创新工具，政府引导基金通过带动社会资本和引导投向，支持创新创业创造，对产业转型升级、实体经济发展发挥着巨大的推动作用。

　　如何评估考核政府引导基金一直是一个有争议的话题。 “容错”应有早期限定 “对受托管理机构和基金管理团队按照产业政策导向和合法合规程序决策进行投资的项目，因投资失败导致损失的应予以免责。”近日，四川省财政厅印发《四川省省级产业发展投资引导基金绩效评价管理暂行办法》（以下简称《办法》），再度明晰了省级产业发展投资引导基金的使用规则，明确基金使用时，符合“产业合规”和“程序合规”两大条件，即尽职免责。《办法》在对省级产业发展投资基金进行年度绩效评价和整体绩效评价时，均在强调投资产业符合度的“政策目标”和强调投资程序合法合规性的“投资管理”两大项设置了较高分值权重，同时适当降低强调投资结果的“投资效益”一项的分值权重。

　　据四川省财政厅相关人士介绍，“产业合规”即投资对象要符合该基金所对应的产业发展引导方向；“程序合规”即基金使用时要遵照国省两级、基金主管部门等出台的基金使用相关规定。事实上，在四川省提出之前，2018年6月份，北京科创母基金就明确提出：“建立容错机制，支持科创基金开展探索性创新，明确对投资未达到预期效果或产生亏损的，属于严格遵循投资决策流程，由不可抗力导致或无失职行为的，免予追责。” 国务院办公厅印发的《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》（以下简称《通知》），也正是将政府引导基金的“容错机制”上升到国家层面的体现。其中在科技金融创新方面，关于政府引导基金的表述是，“推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的容错机制，即针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业发展早期。” 由此可见，明确提出容错机制，是一个重大的理念和做法。各地方政府设置容错机制应该如《通知》中强调的，是“投向种子期、初创期企业的容错机制”。但是，社会资金避险逐利，不愿意投向高风险的初创企业。为了弥补这种市场失灵，投向处于种子期、萌芽期的早期企业应是政府引导基金的初心和使命。国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任、副研究员孙飞对中国经济时报记者表示：“一定条件下的尽职免责是好的发展方向，前提是要把尽职的条件设定好。去年下半年以来，各地在引导基金方面展开很多探索，尤其是绩效评价这方面，出台规则较多，我觉得有很多有益的探索。”

　　今年上半年，国务院发展研究中心专家对全国政府引导基金情况进行调研，孙飞表示：“除了设置前置条件外，如何把握尽职免责的度很重要，免多少责？是百分之百还是按照一定比例免责？在调研中，某省级引导基金负责人反映，他们正在探索按照50%的比例进行免责。同时，调研中有些省份也提出按照50%免责，即所投资项目50%的损失率可不予追责。那么，这个比例合理吗?50%以内全部免责，51%就不行?这其中的界限很难把握。” 孙飞建议，尽职免责也要分领域设置不同条件，对于新兴、失败率较高的领域，可给予更大的空间和灵活性。评价重点在于“引导” 记者在前期调查中发现，造成政府引导基金“沉睡”的一个重要原因就是由于评价体系的不完善，导致政府引导基金管理人“不敢投”。 2008年10月，国务院办公厅发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》提出，应把引导基金纳入公共财政资金的绩效考核评价，即引导基金作为财政资金支出的一部分，也构成其绩效考核的一部分。这为推动创业投资政府引导基金管理规范化、提升运行绩效提供了思路。但也有分析认为，我国公共财政支出的绩效评价目前仅停留在考察其合法、合规性方面，基本忽视了财政支出的经济性效果，不符合政府引导基金的目标取向，因此财政支出的评价方式不适用于引导基金。而在2015年11月，财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》和国家发改委于2017年1月出台的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，都对政府引导基金“募、投、管、退”等环节进行了较为细致的规定。明确重点支持投资创新企业、中小企业、产业升级和公共服务四大领域，并引入负面清单管理，明确指出不得从事的业务范围，指出可以对社会让利，但不得承诺最低收益。此外，还要求各级地方政府要按年度考核创业投资政府引导基金的运行绩效，并根据考核结果修正和完善管理措施。而在发改委文件中还明确了建立信用评价和绩效评价体系的具体细则。

　　目前，对于政府引导基金绩效的评价还没有一套成熟的、操作性强的指标体系，而对于政府引导基金长期稳定的发展来说，评价体系的建立势在必行。根据记者梳理目前各省区市政府引导基金发现，在监督管理环节对于绩效评价描述是：“进行监督和绩效考核，并由审计部门对引导基金进行审计”。这样的规范显然不能和国家发展政府引导基金的宗旨相匹配。政府引导基金要“不以营利为目的”，因此在评估基金效果时应增加基金表面营利效果的包容度，而政府引导基金为整个地区产业发展带来的引导效益和成果才应是评价重点。

编辑：王晓超

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