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完善农村老年照料支持体系

来源:中国社会科学网
2021-03-24 10:17:50

  原标题:完善农村老年照料支持体系

  老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安,是社会进步的重要标志。在城乡发展还不平衡的背景下,高质量实现农村老年照料支持是个极为艰巨的任务,意味着需要基于对我国老龄化进程和特点的科学研判,系统改革和完善相关的制度安排和政策体系。

  党的十九届五中全会首次将积极应对人口老龄化作为国家战略提出,彰显了党中央应对老龄化严峻挑战的信心和决心。如何满足规模庞大的农村老年人群的照料需求,将成为全面建设社会主义现代化国家新征程中积极应对人口老龄化挑战的重要任务。

  农村老年照料面临严峻挑战

  我国拥有世界上最大的老年人群体,同时也是世界上老龄化速度最快的国家之一。国家统计局数据显示,2019年我国老年人口为2.5亿人,占总人口的比重为18.1%。据联合国预测,2050年我国老年人口数预计将达到4.85亿人,占总人口的比重将达到34.6%。快速的人口老龄化进程,将使我国在2050年左右接近甚至超过英国、美国等发达国家的老龄化水平。而在农村地区,老龄化比重更高。截至2018年底,我国农村老年人口占比高达20.5%,比城市的16.1%高出4.4个百分点。而且,自2011年以来,农村和城市的差距正在逐年拉大,从2011年的3.3个百分点扩大到2018年的4.4个百分点。随着城市化的持续推进,我国农村将面临比城市更加严峻的老龄化挑战。

  第一,农村老年失能人口规模大,照料需求大、照料负担重。老年照料负担取决于该地区老年失能人口规模。从日常活动的自理能力看,在穿衣、洗澡、吃饭、上下床、上厕所等任何一项日常活动中,有困难需要帮助或无法完成此类活动的人群通常被定义为失能人口。笔者基于中国健康与养老追踪调查(CHARLS)数据的研究结果表明,2018年我国农村老年失能人口的比例为10.7%,比城市高2.5个百分点。如果进一步将有困难需要帮助或无法完成做家务、做饭、购物、管钱和吃药这5项工具性日常活动考虑在内的话,我国农村老年失能人口比例就会上升到26.5%,比城市(17.2%)高出9.3个百分点,城乡差距拉大。更重要的是,在上述农村老年失能群体中,照料需求无法得到满足的占比达到19%,严重影响了他们的生活质量。

  第二,传统的农村家庭照料能力逐渐弱化。长期以来,子女是照料农村老年人的重要主体,家庭是农村失能老年人照料的主要服务方。但在人口转型的背景下,我国农村家庭正面临孩子数量逐渐减少的趋势。笔者的研究表明,2018年,我国75岁及以上农村人口平均子女数为4.3个,但是50—54岁农村人口平均子女数减为2.1个。孩子数量的减少对以家庭养老为主的中国农村老年照料体系的冲击将会愈加明显。伴随着大规模的人口流动,子女与父母的居住距离越来越远。2018年,我国60岁以上农村老年人中,12%的老年人独居,39%与配偶单独居住,仅有47%的老年人与子女家庭共同居住。在不与子女家庭共同居住的老年人中,14%的农村老年人子女住在外县市,比2011年(10%)上升了大约4个百分点。以共同居住提供家庭养老的模式面临不可持续的问题。

  第三,农村老年人的经济供养能力制约了社会化照料服务的支付需要。家庭照料功能的弱化亟须社会化养老服务的发展来满足日益增长的照料需求,但农村老年人口的经济供养能力严重制约了其对社会化照料服务的支付能力。近年来,尽管政府在全国范围内大力推广新型农村居民养老保险项目,使得农村养老保险的覆盖率超过了90%,但是,农村居民养老保险的保障水平仍然较低。笔者研究显示,2018年新农保的中位数为720元/年,约为同时期企业职工养老金领取金额的1/5。一旦产生照料需求,较低的农村社会养老保险金远远不能满足老年人照料的社会化支付需要。长期以来,子女的转移支付是农村老年人经济供养的重要来源,但是测算发现,有将近一半的农村空巢老年人没有从子女那儿获得任何经济支持。较低的经济供养能力不仅限制了农村老年人购买社会化养老服务的可能,而且在子女外出无法提供照料服务时,可能面临无人照料的境地。

  第四,农村市场化养老机构不足,社区养老照料支持有限。即使老年人有足够的经济能力来支付社会化照料服务,但也面临农村市场化养老机构严重不足、农村养老机构的服务水平相对较低的窘境。这进而导致农村养老床位难求和敬老院床位空置现象共存,养老照料供需结构严重失衡。长期以来,农村敬老院是大多数农村唯一的养老机构,且主要用于为农村五保户和特困老年人提供照料服务,机构规模小且服务水平低。即使有一些为社区老年人提供照料服务的民办敬老院作为补充,但大多以提供食宿为主,难以满足老年人的治疗和精神需要。由于农村老年人居住比较分散,近年兴起的幸福苑等社区养老设施所能提供的照料服务支持也都相对有限。

  创新老年照料服务供给模式

  积极应对中国老龄化加深的严峻挑战,解决规模庞大且日益增长的农村老年照料需求,需要创新老年照料服务供给模式。一方面,要基于全生命周期的视角,预防性解决老年期问题,提前布局,减缓未来的老年照料负担和压力。另一方面,要基于城乡统筹的视角来解决农村老年照料问题,完善“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合”的老年人照料服务供给模式。

  第一,提高农村基本公共卫生服务质量,加强健康教育,提升全社会的健康素养。老年期的健康问题是生命周期各个阶段的健康问题不断积累而成的。建议结合农村实际,尽早开展健康教育,从生命早期开始,对健康因素进行系统干预,健全完善农村公共卫生服务体系,开展全生命周期健康促进和慢病预防工作。农村儿童和青少年健康状况的改善,将从源头上降低中国未来的老年照料负担。

  第二,在实施乡村振兴战略行动中,对基础设施进行适老化改造。随着农村老龄化程度的加深,在人口基数难以在短期内发生改变的前提下,采取有效措施降低失能率水平,将是积极应对老龄化挑战、减轻照料负担的重要抓手。而适老化基础设施的引入是重要途径。以乡村振兴为契机,进一步巩固《农村人居环境整治三年行动方案》的成果,倡导农村住宅的无障碍设计和无障碍改造,提升农村老年人生活的安全性和便捷性,建设老年友好型村居。

  第三,破除制度壁垒,充分发挥家庭在老年照料中的基础作用。虽然家庭养老面临很多挑战,但是在未来相当长的时间内,家庭仍将是老年照料的重要主体。因此,需要对家庭养老给予政策上的支持和提倡,减少农村劳动力在流入地城市的制度性障碍,进一步推进养老保险和医疗保险在更大范围内的跨地区转移,以方便农村老年人和其外出子女在流入地城市共同居住。

  第四,适度扩大最低生活保障覆盖范围,织牢农村基本养老服务保障网。充分发挥财政兜底作用,对符合条件的农村低收入老年群体打造可持续的收入保障机制,更是巩固脱贫攻坚成果的必然要求。农村最低生活保障制度应该分类施策,考虑那些法定赡养人无赡养能力且实际生活困难的老年群体的养老需求,尤其是农村低收入家庭的重残人员、重病老年患者等。考虑农村社会化照料服务的支付需要,适当提高农村地区养老金支付和医疗报销水平同样具有重要意义。

  第五,整合农村养老设施和医疗资源,满足老年人多层次的养老需求。一方面,通过合并分散在各乡镇的小规模敬老院,整合乡镇卫生院的医疗资源,建设区域性的医养结合养老服务中心。在提升机构养老服务水平的同时,增强对农村居家养老的服务能力,在满足财政兜底人员养老需求的基础上,向社会开放富余床位,提升公办养老机构的可持续经营能力。另一方面,倡导和支持社会力量兴办养老机构,全面提升养老机构服务质量,让市场化改革惠及有购买意愿和支付能力的农村老年群体,满足老年人多层次的养老需求。

  (陈欣欣、陈燕凤,作者单位:北京大学中国社会科学调查中心;北京大学国家发展研究院)

责任编辑:王铉

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