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促进人口均衡分布的国际经验

张立新

//www.auribault.com 2015-01-12 来源：北京日报

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　　人口过快增长已经成为影响北京这座超大城市健康发展的重大问题。2014年2月，习近平总书记在北京调研时提出了“有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展”的要求。

　　回顾北京的人口，我们发现，21世纪的第一个十年，是北京历史上人口增速最快的十年。数据显示，2000-2010年北京市常住人口年增长率3.8%，平均每年增加60.4万人，相当于每年长出一个欧洲中等城市。2013年，北京常住人口达到了2114.8万人，其中，外来人口802.7万人，常住人口的比重从2000年的18.9%提高到2013年的38%。

　　借鉴一些国家和城市的先进经验，国土和区域范围内的空间秩序整体规划和大都市圈规划对特大城市人口调控的引导作用至关重要。国际上一些大都市，如伦敦、巴黎、东京等，都曾遇到过人口过度膨胀问题，后来通过制定国土空间整体规划和大都市圈计划等，在更大地域内疏解城市功能和人口，实现了良性发展。德国和日本的经验比较有代表性。主要有：

　　一是加强规划引导，多规合一，整治空间秩序。德国、日本等国家随着工业化和城市化的发展，很早就建立了国土空间秩序规划体系，制定过程中经过横向、纵向的协调，成果受到法律的保护，对实现国土空间的整体均衡发展起到了很好的作用。

　　比较而言，京津冀地区缺乏完整的、作为各地区发展指导的空间秩序整体规划，迫切需要用整合的空间秩序规划代替分离的土地利用、城镇体系、产业布局、行政区规划等，解决“多规合一”的问题，可姑且称之为“京津冀区域空间秩序整治规划”。应当跨越行政区边界，从地缘条件、历史文脉、产业布局、人口分布、生态条件等各方面综合考虑，制定区域整体空间秩序规划框架，统领产业、土地、空间、人口、交通、生态等各项规划及下一层级的地方规划，引导区域整体均衡有序发展。

　　二是更新理念，从扩张型转向资源限制型规划。1996－2006年，我国城镇人口年平均增长4.46%，城镇建成区面积年均增长5.23%。北京2010年六普常住人口1961.2万人，与2000年五普相比增加了604.3万人，增长了44.5%；而同期，北京市建成区面积从2000年的830平方公里扩张到2010年的1400平方公里，增长了68.7%。从这些数据可以看到，城市空间扩张的速度甚至高于人口增长的速度。

　　过去，我们判断城市化的主要指标是空间的城市化，高速城市化的过程伴生着无序开发、土地浪费、资源过度消耗和生态环境的破坏。今天，由于资源、环境承载力的限制，扩张型的规划已经难以为继。对北京这样的超大城市，应当综合平衡环境条件、人口规模、经济总量、发展质量、生态宜居等各项因素，确定资源硬约束条件下的规划目标，设定空间和人口增长边界，划定永久生态用地，保护人类的适宜生活环境，把可持续发展作为重大战略落实在城市规划建设中。

　　三是建立区域协调机制，促进人口均衡分布。人口在空间中的分布和规模取决于产业布局、居住区开发、道路交通、就业机会、福利水平、生活条件、资源承载、环境制约、社会秩序和人口管理等诸多因素，客观上各地区的上述条件是有差距的，参考德国、日本等国的经验，需要建立有效的协调机制，协调各地区人口与产业、空间、公共服务、福利政策等各方面的关系，特别是制定有利于落后地区发展的政策规划，辅之以经济手段，以改善区域的整体状况。

　　从实施上看，由于我们医疗、养老等社会福利制度是省际统筹，不同地区差距较大，短期内难以一步到位。在次序上，可以先从协调技术性基础设施一体化建设开始，如统一规划城际交通网络、统一市政设施系统建设和标准等，改善区域整体生产生活环境。同时，加大国家财政平衡和地区间财政平衡的力度，逐步推进公共服务均等化，缩小对各地区人口的公共服务的差距，促进人口的均衡分布。

编辑：周文

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