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地方治理，须沿法治轨道

李曙明

//www.auribault.com 2014-12-30 来源：人民日报

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　　良法和善治缺一不可。地方治理必须在法治的轨道上运行，不仅要有法理上的正当性，还要有明确的法条依据

　　日前，全国人大常委会分组审议大气污染防治法修订草案。其中，草案第45条是向地方授权限制机动车通行的条款。不少全国人大常委会委员表示，该条款属于不当授权条款，应当予以删除。有的委员建议，即使保留修改此条款，也必须增加相应的限定条件，明确规定补偿措施。总之，立法不能随便给单双号限行常态化“开口子”。

　　立法是对利益的重新分配。具体到机动车限行条款，它要调整的是，车主充分开车和所有市民（包括车主）对空气清洁、交通畅通诉求之间的平衡。对于特殊情形下必要限度限行的正当性，人们能够理解。但必须强调的是“特殊情形”“必要限度”，因为它事关公权力的规范行使，也涉及公民权利的有效保护。

　　限行，必须在法治的轨道推进，不仅要有法理上的正当性，还要有明确的法条依据。十八届四中全会决定对于严格执法、建设法治政府，提出了一系列重要措施，其中包括行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。用这样的视角审视一些地方法律依据不足的常态化限行，能否经得起“法外设定权力”的拷问？

　　道路交通安全法第39条和现行大气污染防治法第20条，是各地阐释限行依据时被反复提及的两个法律条文。认真分析其内容，两个条款其实只是对有关部门特殊情形下临时限行的授权。而草案第45条——“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告”，条款授权宽泛，一旦获得通过，实行单双号甚至更严格的限行举措，便不再有法律障碍。这就难免让人产生一些忧虑：如果缺乏必要规制，有关权利如何得到切实保障？

　　固然，限行对于城市交通通畅、空气清洁起到了一定作用。然而，有限行的现实需要，法律授权也不可或缺，良法和善治，二者缺一不可。

　　良法是善治的前提。在立法环节，需要不断提高开门立法、科学立法、民主立法的水平。这就需要立法时更加注重拓宽群众有序参与的途径，广泛凝聚社会共识。与此同时，也要防止有些部门和地方利益被法律化，不能让公民权利被“合法”侵犯。就这次限行立法而言，应通过充分发扬民主，保证立法的科学性和严密性。对于什么情况下可以限行、限行到什么程度，做出尽可能明确的规定，压缩地方任意“发挥”的空间。

　　进而言之，一些地方未经授权、不依法行政，只是通过一纸红头文件就随意出台政策，既有上位法阙如的质疑，也存在不符合程序正义的问题。尽管可能有立竿见影的调控效果，但实用主义不能替代依法行政，好心不能替代程序正义，勺子不能比锅还大。因此，从源头上予以规范势在必行，按照法治思维和法治方式来办事，这正是依法治国的重要体现。

编辑：周文

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