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期待户籍制度改革带来社会治理新突破

秦德君 //www.auribault.com 2014-08-12 来源：深圳特区报

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　　取消“农业户口”与“非农业户口”的性质区分具有历史意义。以前“统销”分配的依据就是户口。图为上世纪五十年代农民报名加入农业生产合作社。（资料图片）

　　■ 秦德君

　　提要

　　新中国成立后，基于血缘宗族关系的伦理身份被打碎。但随着计划体制的确立,形成了诸如政治身份、户籍身份、所有制身份、干部工人身份等新的身份概念,户籍身份则是其核心。打破身份限制，使广大进城务工农民工获得合法的市民资格和平等的公民待遇，体现了公平和正义。

　　近日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出改革现行户籍制度，到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，同时基本建立与全面建成小康社会相适应的社会管理和公共服务体系，开启了新中国成立以来户籍制度的重大变革，对于实现国家治理体系与治理能力现代化，推进社会治理的创新发展，具有重要意义。

　　取消农业与非农业户口区分是历史性进步

　　总体看，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》）提出户籍制度改革的大目标有三个：一是以2020年为节点，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户；二是基本建立与全面建成小康社会相适应的公共服务体系；三是建立规范有序的新型户籍制度。而其整个改革方案，有着五个方面的历史性突破和变革。

　　第一，放开和调整户口迁移和落户政策。一是“全面放开”建制镇和小城市落户限制；二是“有序放开”中等城市（50万至100万城市）落户限制；三是“合理确定”大城市（100万至300万城市）落户条件，人口300万至500万的城市适度控制落户规模；四是“严格控制”特大城市（500万以上城市）人口规模，建立完善积分落户制度。

　　第二，取消“农业户口”与“非农业户口”的性质区分，建立统一城乡户口登记制度。公民到其他市级以上城市居住半年以上的，可在居住地申领居住证。居住证持有人享有所在地同等的劳动就业、基本公共教育、医疗卫生、计划生育、公共文化、证照办理服务等权利。

　　第三，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，覆盖全部常住人口。农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利，进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系并保障农业转移人口基本住房需求。

　　第四，实行以公民身份号码为唯一标识的人口信息制度，建设国家人口基础信息库。其劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统实现跨部门、跨地区整合和共享。

　　第五，保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体财产的收益分配权。以“依法、自愿、有偿”原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。

　　这五个方面，无论在户籍制度改革、保护进城落户群体的社会权益上，还是在社会治理上，都体现了历史性的新突破。在改革实施步骤上体现了顶层设计的思想方法，即先解决好存量，再有序引导增量，同时尊重城乡居民自主意愿，不强迫办理落户，并充分考虑当地经济社会发展水平和城市综合承载能力，实施“差别化”落户政策的通盘考虑。

　　从社会治理视角看户籍制度改革

　　以1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁发为标志，我国开始以法律形式对城乡人口流动予以限制，城乡分离的“二元经济模式”应运而生。我国户籍制度的特点，是根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口。这种做法在新中国成立初期曾起过积极作用，但随着时代的进步和现代化的推进，其弊端日彰。此次户籍制度改革在社会治理上意义非凡，主要可归纳为三方面。

　　一是从身份社会迈向国民社会。在现代国家，国民的唯一身份标识是“公民”。户籍改革的本质，是取消“身份”限制，打破城乡分割的“身份”二元结构，以统一的公民资格实施国民待遇。取消农业户口与非农业户口的二分，城乡公民在居住地统一登记为“居民”，这使半个多世纪以来形成于计划经济时代的旧身份标识不复存在，这是历史性的进步。

　　传统社会中，身份成为人们地位高低、权利大小、义务多少的依据，并在意识形态层面凝结成心理情结。“身份”的本质是厘定社会差异，构成人的社会层级。新中国成立后，基于血缘宗族关系的伦理身份被打碎，但随着计划体制的确立，形成了诸如政治身份、户籍身份、所有制身份、干部工人身份等新的身份概念，户籍身份则是其核心。打破身份限制，使广大进城务工农民工获得合法的市民资格和平等的公民待遇，体现了公平和正义，正如著名思想家梅因所言：所有进步社会的运动，都是一个“从身份到契约”的过程。

　　二是从固化社会步入流动社会。改革开放30多年来，我国形成了大规模人口迁徙和流动，截至今年6月底，外出农民工1.74亿，它大大激发了社会活力，促进了社会经济发展。但旧的户籍制度制约着进一步的社会流动，对农业人口转移、农业现代化和新城镇化都构成体制性障碍。其最大负面，是在城市与乡村之间筑起一道隔离，形成固化的城乡“二元经济”模式，阻碍了各种社会资源和经济要素的自由流动和更有效率的配置。

　　人类文明经历表明，社会的迁徙和流动是一个社会活力和健康的渊源所。社会流动表现为垂直流动与水平流动、一生流动与代际流动、个别流动与结构性流动多种形态，传统社会的封闭性表现为各种形态的社会流动极少，“官恒为官，民恒为民”，大部分人注定在其父辈所属阶层和其地域空间终其一生。在我国当下发展中，真正影响大并构成深层次社会矛盾的，是户籍制度改革滞后蕴含的一系列社会问题。打破固化的社会流动束缚，加速社会群体和各种经济要素、社会资源的自由流动，才能实现效益最大化，促进社会财富源涌和社会结构的变迁，有利于“橄榄形”社会的建立。有分析认为，如果“户籍新政”能全面落实，至少能促使我国经济增长延续20年以上。

　　三是从权力社会走向权利社会。《意见》把“依法保障公民权利”置于突出位置，“切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”，“居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利”，“保护农业转移人口的集体财产权、收益分配权和流转土地承包经营权”，“保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利”，成为整个户籍制度改革的基本理念和规定动作。公民权利的扩展程度，能清晰地反映出一个社会的文明状况。将公民权利置于社会治理的中心点上，是现代社会区别传统社会的一个重要标志。以户籍改革为新起点，社会治理步入以实现公民权利为重心的新型管理形态，反映了社会文明进步的脚印。

　　全面实施户籍制度改革需在规制层面革故鼎新

　　注重从深层次的制度结构上推进户籍制度改革。从城乡分割的二元结构向现代社会经济结构转型，是今后几十年中国经济社会发展的基本走向。改革户籍制度是涉及亿万农业转移人口的一项战略举措，它是继20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后，对农民的又一次大解放。规制是一个社会结构的灵魂，改变城乡二元结构必须重在规制层面的革故鼎新，通过相应法规和制度的创新和实施，加快外来人口本地化和农民工市民化进程，提高落户群体的归属感和认同感。

　　抓紧推出教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，确保进城群体享受平等的国民待遇。户籍制度改革成功与否，人们受惠程度如何，很大程度上取决于各地综合配套政策的跟进。中国社科院今年三月发布《中国农业转移人口市民化进程报告》测算表明，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本，约为13万元。其中东、中、西部人口转移公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。在国家层面，要进一步给出具体政策，如土地流转制度的完善和刚性化；在地方层面，关键要落实公共财政支撑，实现经费保障，实现落户群体住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务平等的权益保障。

　　充分尊重人们意愿，防止急于求成、运动式推进。此次改革作为户籍制度改革新起点将开创一个新阶段。新阶段之“新”，不仅在于建立新户籍制度，还在于探索与此相应的社会治理新模式。只有创新思维，才能实现户籍制度改革的大目标。同时，要充分尊重民意，谨防一窝蜂、一刀切、一厢情愿。2012年全国2.6亿农民工留在乡内为37%，县、乡加一起为51%，即有一半以上农民工没有出县，跨省流动占29%。在县级城市，许多农民工选择了“城里有房，村里有家”即城市就业、农村居住的“双栖”模式。随着改革的实施，还会出现新的“居住-就业”形态。要根据不断发生的新情况及时调整政策的“扇面度”，实现社会治理的新突破。

　　（作者系上海学者、公共问题专家）

编辑：尹盼秋