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从“一税一征”到“一户一管”有序推进

涂龙力

//www.auribault.com 2015-10-20 来源：深圳特区报

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　　目前，改革正处在做蛋糕阶段，这个阶段国税地税要“协同共治”把蛋糕做大做好，实行“一税一征”正是此义。

　　10月13日中央深改组17次会议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》），这是落实三中全会提出的《完善国税地税征管体制》（以下简称《完善》）的具体实施方案。像当时《完善》一样，《方案》也引起业内对国税地税“合并”的种种猜想。怎么看《方案》？笔者认为：

　　首先，讨论《方案》应当置于分税制和大部制两个基本框架之下。分税制的核心是划分（分配）中央与地方政府税收收入归属。收入归属确定以后是否要设置中央与地方两套征收机构，这之间?]有必然的内在逻辑联系，换言之设置两套征收机构不是实行分税制的必要条件，这已被中外税收征管实践所证实，比如，至今上海、西藏仍为一套征收机构。当时之所以设两套机构是为确保中央收入。

　　大部制两大基本原则：一是“三权分离”（决策权、执行权和监督权）；二是核心是“职能整合”（?K非单纯机构合并）。2008年第一轮大部制改革就财税改革而言，已将决策权即税政决策权划归财政部，国家税务总局只保留了执行权即税收执法权和监督权即税务检查（稽查）权。第二轮大部制在税收管理体制层面的改革显然要完成执行权和监督权的分离。在中国目前政体国体不可能像国外一些国家单设一套监督税收执法权的条件下，税收执行权与监督权的分离就只能通过国税、地税内部的“职能整合”来完成。

　　其次，《方案》出台的背景与实质。

　　《方案》指出，“现行征管体制中存在一些突出问题”，主要表现在“国税地税职责交叉不清”。比如，“一税二征”（主要是企业所得税），争夺税源；纳税人国税地税多头跑，增加办税负担；地方税体系改革滞后，国税地税在税制改革中难以协调等等。这些突出问题不解决势必要影响和制约深化税制改革的进程。比如，增值税改革所以未能按既定的时间表推进，除了其他原因之外，国税地税征管体制的不协调是一个重要因素。为了协调国税地税征管体制以推进税制改革，前不久，国家税务总局下发了《国家税务局和地方税务局合作工作规范》（以下简称《工作规范》），其目的就是通过合作便民办税，为群众提供更加优质高效的服务。然而《工作规范》层级低（从立法看属规范性文件）；推进难（国家税务总局仅为国务院直属机构）。显然，《方案》是《工作规范》的升级版，由中改组审批《方案》足见其紧迫性、复杂性和重要性。

　　再次，《方案》提出深化国地税征管体制改革的基本原则。

　　“依法治税”是指要落实三中全会提出的落实税收法定原则和四中全会提出的全面依法治国：“便民办税”是指为群众提供更加优质高效的服务、减轻办税负担、维护群众合法权益：“科学效能”是指依据现代科学技术，转变税收征管方式，加快税收征管信息化进程，提高税收征管质量和效率：“协同共治”是指发挥国地税各自优势，厘清职责：“有序推进”是指根据大部制原则分步实施。

　　最后，从“一税一征”到“一户一管”的有序推进。

　　《方案》提出深化国地税征管体制改革的基本原则之一是有序推进。什么是“有序”？财税体制改革的“有序”决定了征管体制改革的“有序”。财税体制改革的顺序是：预算制度改革——税收制度改革——分税制度改革。税收制度改革是做蛋糕，分税制度改革是切蛋糕，而税收征管体制改革是保证切好的蛋糕分配到位（中央与地方）。目前，改革正处在做蛋糕阶段，这个阶段国税地税要“协同共治”把蛋糕做大做好，实行“一税一征”正是此义。到了切分蛋糕阶段，国地税就应当彻底整合职能，一个履行征收职能，一个履行检查（稽查）职能，这对纳税人来说免除了双重应对当然利好，这正是“一户一管”的涵义。

　　综上，深化国地税征体制改革必走两步：从“协同共治”（一税一征）到“职能整合”（一户一管）。而眼下，《方案》规划的正是“协同共治”这一步。（作者系中国税务学会学术委员会研究部召集人）

编辑：周文

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