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费改税改什么？

贺震

//www.auribault.com 2015-08-12 来源：中国环境报

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　　国务院法制办日前发布财政部、国家税务总局和环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），公开向社会征求意见。环境保护费改税，一字变化代表着一个时代的更迭。

　　排污费，这一侧重于排污行为末端治理的行政收费，存在着征收面窄、征收标准低、征收力度不足、征收效率低、缺乏必要的强制手段、公开度和透明性差、易受到地方保护主义行政干预等问题。而税收的强制性则远比收费的力度大得多。将环境保护税取代排污费可以有效解决排污费的种种不足。因此，清费立税是我国改善环境治理现状的迫切需要和必然选择。

　　那么，环境税该如何科学征收？这是一个必须认真对待的大问题。笔者认为，应把握好以下原则。

　　首先，坚持公平征收的原则。公平是法律的基本要义，征收环境税要公平、公正，一视同仁。比如，征求意见稿规定，环境保护税的纳税人为直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者。而新环保法则规定，排污费的缴纳人为“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者”，显然应包括直接和间接排放污染的两类单位。笔者认为，对间接排放污染物的，也应该征收环境税，应该与新环保法科学衔接。毕竟环保法是新法，且是上位法。

　　再如，征求意见稿规定，“对企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场排放应税污染物的，不征收环境保护税”。笔者认为，这条表述并不严谨。因为一个企业除排放水污染物、固废污染物之外，还可能排放大气污染物。而按现在的表述，将导致只要向依法设立的城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场排放应税污染物了，其他该征的环境税，如大气污染物税也不再征收。这显然与立法本意不符。因此，建议更改为：对企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场排放的应税污染物，不征收环境保护税。即对企业由第三方统一处理的应税污染物不征收环境税，其他自行处理排放的应税污染物必须交纳环境税。现实中，污染处理厂是工业污水处理厂还是城镇污水处理厂有时界线并不分明。许多城镇污水处理厂接纳处理工业废水，如果对这些废水免税，则是对其他接入工业污水处理厂以及自行处理至达标排放的企业的严重不公平。因此，建议对城镇污水处理厂中工业废水部分征收环境税。

　　其次，坚持有利于促进污染减排的原则。促进企业治理污染、减少污染物排放，应是排污费改环境税的根本目的。因此，征收标准应起到倒逼治污和鼓励治污的作用。

　　要提高地方征收标准，倒逼治污和产业结构调整升级。征求意见稿规定的税额标准与国家规定的现行排污费征收标准一致。但这一标准是基于全国情况综合考量确定的基准，远远没有反映出污染物的治理成本。当前，各地纷纷在国家标准的基础上，上调征费幅度。截至目前，已有12个省市调高了征收标准。其中，北京确定的地方征收标准为国家标准的10倍。因此，鉴于当前的排污费征收标准远远低于污染物治理成本，应适度提高环境税的征收标准。

　　要科学设定加征梯度倒逼治污。征求意见稿规定，对超标、超总量排放污染物的，加倍征收环境税。其中污染物排放浓度超标，或者高于排放总量指标的，按照当地适用税额标准的两倍计征；污染物浓度既超标又超总量的，按照当地适用税额标准的3倍计征。这是运用经济和税收手段倒逼企业治污的重要举措。但笔者认为，仅有此项规定还不够，还应按照超标、超总量的不同程度，分级征收环境税。比如，就超标排放来说，超标1%与超标100%及以上，企业减少的污染物治理投入及给环境带来的危害，显然是不同的，那么税收也应有所区别。

　　要合理设定减征梯度鼓励治污。征求意见稿规定，“纳税人排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或者地方规定污染物排放标准50%以上，且未超过污染物排放总量控制指标的，省、自治区、直辖市人民政府可以决定在一定期限内减半征收环境保护税。”从现实情况看，对于大多数企业来说，要把污染物的排放浓度值治理到低于国家或者地方规定污染物排放标准50%以上，有很大的技术难度或需增加不菲的资金投入。但如果把目标值设定在70%～80%，则大多数企业可以“跳一跳够得到 ”。因此，笔者建议，应从现实可能性出发，调动企业治污减排的积极性，在税收优惠措施中增设污染物排放浓度值低于80%一档，制定差别化的税率。

　　第三，强化企业主体责任。政府应重在制定规则，摒弃保姆式思维，为企业执行规则提供服务，监督企业执行，而不是包办企业事项。

　　征求意见稿规定，纳税人向主管税务机关办理纳税申报，主管税务机关将重点监控（排污）纳税人的申报情况提请环境保护主管部门审核，环境保护主管部门在规定的时限内向主管税务机关出具审核意见。这一规定沿袭了现行排污费征管的模式，而这一模式曾饱受诟病，在给基层环保部门增加了大量工作的同时，也弱化了企业的主体责任。

　　目前，省级环保部门负责排污费征管的通常仅有两人，省辖市级环保部门大多只有1人。而县级环保部门负责排污费征收的同志还要肩负其他工作，只相当于半个人。由于力量有限，审核程序形同虚设。如果环保部门不增加人员，审核工作无法落实；而在限制公职人员队伍扩大的现实背景下，增加负责征收环境税人员几无可能。因此，依笔者之见，应以费改税为契机，废除由环保部门包办的审核程序，而是把这一审核的过程交由企业委托有资质的第三方进行。这一程序应设定为，纳税人将纳税申报材料提交给第三方机构审核，将审核后的申报材料提交给主管税务机关，并对申报的真实性和合法性承担责任。这一审核过程虽然由企业委托第三方负责，但由于规定了企业对申报的真实性和合法性承担责任，申报企业便不会授意第三方弄虚作假。这样，既回归了事情的本来面目，减少了公职人员权力寻租的机会，又避免了责任主体模糊，强化了企业依法缴纳环境税的主体责任。（作者单位：江苏省环保厅政策法规处）

编辑：周文