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上海自贸区：新一轮改革开放的重要支点

张磊 //www.auribault.com 2014-05-05 来源：人民日报

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　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。”建立中国上海自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）是中央在新形势下推进改革开放的重大举措。上海自贸区承担着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。

　　为全面深化改革开放探新路

　　从我国参与全球经贸治理和构建开放型经济新体制角度看，上海自贸区是我国适应经济全球化新形势，参与构建高标准、全覆盖全球经贸治理平台的现实选择，是我国对国际贸易、投资新规则进行前瞻性布局和应对的自主尝试，对我国作为贸易大国参与国际经贸规则制定、增强全球经济话语权具有重大战略意义。

　　为参与高标准、全覆盖的国际经贸谈判作探索。随着经济全球化的深入发展和全球价值链分工体系的逐步形成，多边、双边、区域性经贸谈判议题呈现高标准、全覆盖的特征，不仅谈判议题开始全面覆盖市场开放度、投资规则、知识产权保护、公平竞争、政府采购、劳工政策、国有企业中立性以及基础设施供给等各方面，而且标准越来越高。建设上海自贸区，有利于我国探索如何灵活应对国际经贸谈判复杂棘手的局面，不断增强自身的判断力、承受力，确定于我有利的谈判底线；在收获多边贸易体制静态收益的同时，积极参与双边、区域、次区域合作以获取动态收益。

　　为建立开放型经济新体制提供现实模拟平台。改革开放以来，我国对外开放取得了巨大成就，但也出现了一些问题，如区域性贸易谈判推进相对缓慢、监管缺失和监管过度并存、开放领域有待拓宽等。建设上海自贸区，可以探索建立开放型经济体制所要求的管理机制，提升我国参与全球经贸治理的能力与话语权，还可以提供诸多可复制、可推广的经验，推动我国进一步全面深化改革以及全方位、宽领域的对外开放，倒逼国内“加快完善现代市场体系”改革目标的实现。

　　为打造中国经济升级版提供突破口。目前，我国产业发展整体上仍处于全球价值链低端环节，并在资源、环境和生态等方面付出了巨大代价。面对美国等发达国家“再工业化”的浪潮以及国内传统比较优势流失的现实，我国必须推动贸易结构和产业结构全面升级，形成新的竞争优势，向全球价值链高端攀升。目前，全球出口增值的近一半来自服务部门，全球直接投资总存量的60%以上流向服务业，服务要素已成为决定全球价值链利益分配的关键要素，发展现代服务业对于我国未来经济发展十分重要。建设上海自贸区，可以通过服务业扩大开放和制度创新，鼓励制造业服务化，依托服务业与制造业之间的互动机制，通过服务业发展带动实体经济升级，全面构建以高端制造业和服务经济为主导的产业结构。这将成为打造中国经济升级版的突破口。

　　以创新举措打造开放新优势

　　2013年9月27日，国务院正式公布了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，此后有关部委和上海市政府相继出台了一系列配套的政府规章，上海自贸区制度创新不断推进。相信在未来的2至3年，上海自贸区将建设成为投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，上海自贸区的很多创新成果与亮点将形成可复制、可推广的经验和做法，一旦条件成熟可以陆续在全国推开。上海自贸区是撬动我国新一轮改革开放的重要支点。

　　以负面清单为核心探索投资管理新模式。负面清单无疑是自贸区制度创新的最大亮点。上海自贸区内的外商投资项目在负面清单内的将按照原有办法管理，清单外的则实行准入前国民待遇，按照内外资一致的原则，由核准制改为备案制。负面清单管理提高了法律的透明度和可预见性，营造了各类投资者平等准入的市场环境，让市场在资源配置中起决定性作用，将激发更大的经济活力。

　　以服务业开放提升全球竞争力。“扩大服务业开放、促进服务贸易”是上海自贸区的重要任务。金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域实施内外资公平准入标准，实现竞争主体多元化、服务高端化，以此倒逼境内服务机构提高服务质量，从整体上提升上海自贸区现代服务业发展水平，不仅能惠及民生，还将大大提高自贸区乃至上海的国际经贸竞争力。

　　以金融制度创新创造发展新机遇。上海自贸区在我国金融改革中将扮演重要角色。金融改革和创新涉及多个领域，涵盖账户体系、投融资汇兑、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理以及风险监控等金融服务的关键层面。在个人资本项目下，改革实现了重大突破：设立有防火墙的自贸区账户；允许试验区内个人在区内获得的收入进行包括证券投资在内的各种境外投资，这意味着区内个人可不再受QDII（合格境内机构投资者）限制。为区内主体提供金融服务的机构，已经不限于区内金融机构，而是覆盖整个上海地区，这意味着自贸区效应辐射到整个上海市。尤其在促进跨境投融资和丰富风险对冲手段等方面，新政策为各类金融机构提供了更为广阔的业务发展空间，在为企业提供海外融资平台的同时，将上海自贸区打造成为中国企业和资本走向世界的服务平台。

　　以政府职能转变营造国际化、法治化的营商环境。上海自贸区已暂停适用4部法律，顺利实施注册资本认缴制、“先照后证”登记制、企业年报公示制、“工商一口受理”等新的商事登记制度。试点采用“即查即放”的通关模式，允许企业“先入区，再申报”，最大限度地提升一线进出境的便利程度和物流效率，降低企业商检成本，大力推进信息化建设，推进无纸化通关。海关、口岸、港务、货代、仓储、银行等相互配合，发挥电子口岸平台的整合优势。目前，上海自贸区综合监管制度已形成雏形，初步建立起社会组织参与市场监督制度。

　　需要重点关注的问题

　　上海自贸区建设通过体制创新倒逼国内经济体制改革，未来创新将更加深入，面对的矛盾将更多。进一步深化改革，应重点关注以下问题。

　　把我国国际经贸谈判需要作为制度创新的重要依据。负面清单的制定与完善应逐步靠拢我国国际经贸谈判的新底线，即多边贸易体制谈判、区域性贸易谈判、双边贸易与投资谈判三类谈判中底线最低者。从长远来说，按照国际投资规则的变化趋势，我国可以逐步减少负面清单的内容，进一步提高开放程度。应注意的是，制定和调整负面清单需要事先公开，吸纳各方意见，周密考虑。

　　按照国民待遇扩大服务业开放的先行先试。应根据世界贸易组织《服务贸易总协定》承诺减让表的具体义务，在双边谈判的基础上，进一步在自贸区推进金融、律师、文化、会计等行业的开放，按国际高标准增加在教育、物流、信息通讯、医疗等服务业领域的国民待遇承诺，鼓励和引导各类境外资本投向服务业。出台金融创新操作细则。建立自贸区金融改革创新与上海国际金融中心建设联动机制，建设真正为实体经济服务、提供贸易投资便利化的金融服务业。充分发挥上海自贸区内制造业高速发展所带来的对生产性服务的需求效应，鼓励生产服务领域的技术创新和技术引进，积极引导企业向价值链高端攀升。

　　科学评估上海自贸区建设进程，完善风险防控机制。应依据科学的评估方法定期对上海自贸区建设进程进行评估，根据评估结果，对法律、法规及制度进行适当调整，加快地方立法，形成系统的上海自贸区法律制度汇编。在一线充分放开的同时，二线要安全高效管住，建立风险控制与制度创新同步衔接机制。在事前构建试验区内外政策、法律和金融监管方面预警机制和防火墙机制，完善事中和事后的风险防范和应急保障机制。重点加强反垄断审查、金融审慎监管和劳动者权益保护等方面的监管，制定细则防止大规模套利行为。高度重视国家安全问题，完善涉及外资的国家安全审查机制，在应对非传统安全威胁等方面加强安全风险管理创新。

　　将上海自贸区打造成为我国知识产权保护的示范区。知识产权保护已成为当前国际自由贸易协定谈判的核心内容，也是世界其他国家和地区自贸区建设的重要环境要素。应跟踪研究知识产权保护国际发展趋势，把上海自贸区作为我国应对超TRIPS（与贸易有关的知识产权）协定义务的桥头堡，试用知识产权保护新标准，有效维护知识产权权利人的利益。试点知识产权综合行政执法体制，设立自贸区知识产权审判法庭，建立健全知识产权纠纷多元解决机制。协同配合上海亚太知识产权中心城市建设目标，促成世界知识产权组织（WIPO）将其部分区域性业务放在自贸区，联合筹建国际知识产权学院，培养知识产权高端人才。

　　（作者为上海对外经贸大学国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心主任）

编辑：尹盼秋