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不能偏离“省直管县”的改革目标

——五问关于“省直管县”的经验性判断

王雪丽

//www.auribault.com 2015-08-24 来源：北京日报

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　　县级政府一味向地级市标准“看齐”，片面追求行政级别的提高和机构规模的扩大，客观上可能增加改革的经济成本，甚至引发机构的再次膨胀

　　如果不能跳出“行政区经济”思维的惯性作用，不从政府职能转变、理顺纵向政府间关系等方面有所突破，“省直管县”改革也存在失效的可能

　　一味下放权力，轻则削弱省级政府的统筹能力，不利于公共服务的有效供给；重则丧失省级政府乃至中央政府的权威，使上级政令难以贯彻和落实

　　任何改革手段与改革路径的选择都要紧紧围绕着改革目标来推进，唯有如此，才能取得最大成效。当前“省直管县”改革仍然处在“摸着石头过河”的探索阶段，从已有的改革实践来看，仍有不少地方出现一些认识上的偏差，片面地凭经验判断推动改革，不仅影响了改革进程，也偏离了改革目标。

　　“省直管县”改革就是“权力下放”吗？

　　目前，有相当一部分学者和地方官员认为，“省直管县”改革就是要向县级政府下放更多的权力，以此激发县级行政单位发展经济和治理社会的主动性、积极性和创造性。这种认识与两个方面的因素有关。其一，学媒两界在学术研究与公共传播中，对“省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念不加区分地随意表述，很容易使人们产生一种“省直管县”改革就是“权力下放”的印象。其二，分税制改革以来，“改革就是放权”的思想在很多地方官员头脑中根深蒂固。受其影响，作为纵向政府间关系的一次重新调整，“省直管县”改革必然会被赋予更多的“权力下放”色彩。

　　诚然，“改革就是放权”在一些领域的改革中确有必要，但过分、不适当和一味下放权力的后果将会非常严重。轻则削弱省级政府的统筹能力，不利于公共服务的有效供给；重则丧失省级政府乃至中央政府的权威，使上级政令难以贯彻和落实，导致地方政治碎片化。况且实际发展中并不是每一个县级行政单位都是因为权力过小而导致经济发展落后的。因此，简单的“权力下放”并不能解决县级行政单位的所有经济发展问题。

　　“省直管县”是对“市管县”的替代吗？

　　在当前的改革实践中，“省直管县”体制是作为“市管县”体制的替代品而被提出的，因此，有相当一部分人主张完全放弃“市管县”体制。不可否认，“省直管县”改革的启动与“市管县”体制在一些地区发展中凸显的问题有关。理论界有相当一部分学者将浙江省县域经济的成功归为该省一直实行的财政“省直管县”体制。于是，“省直管县”体制被理论界与实务界普遍认为是解决“市管县”体制弊端的最佳路径，甚至有学者还把“省直管县”改革的意义上升到关系中国政治制度现代化和民主化的战略高度。

　　然而，与“‘市管县’体制引发的负面问题从根本上看是一个结构性的、政府与市场的关系问题”一样，“省直管县”体制本身也只是利弊权衡之后的现实选择，并不意味着问题的终结。如果不能跳出“行政区经济”思维的惯性作用，不从政府职能转变、理顺纵向政府间关系等方面有所突破，“省直管县”改革也存在失效的可能。实际上，任何改革成果都要在一个较大的时间跨度内经历实践的检验。20世纪80年代启动的“市管县”体制在时隔20年后，匆忙地从改革的目标“沦落”为今天被改革的对象，其中的深刻教训不能不认真总结。

　　“省直管县”后县的行政级别应提升吗？

　　一般认为，“省直管县”后，干部人事制度方面通过低职高配作为激励机制，使县级领导干部安于在县里工作，是有积极意义的。此外，“省直管县”后，作为直接隶属于省级政府的下级行政单位，县级政府适度增加县级人员编制，解决权力下放后县级政府事务增多、责任加大而人员编制不足问题的观点，本身也有一定道理。上述认识是与“以级别定职权”的地方政府权力资源配置体制有关的。受“职责同构”因素的影响，中国纵向间各级政府的权力大小基本上是按照行政级别的大小配置，即行政级别相同，享有的权力范围也大致相同。在这种情况下，如果一个地方政府不具备与其经济发展实力相对应的行政等级，就无法配置到与其经济发展程度相匹配的行政决策权力。由此，在各地“省直管县”改革中，县级政府一旦获得了“省直管”的身份，往往就会积极谋求与其身份相符的行政级别，并追求与地级市政府大体相当的政府体量。

　　但是，在“省直管县”改革实践中，县级政府一味向地级市标准“看齐”，片面追求行政级别的提高和机构规模的扩大，客观上可能增加改革的经济成本，甚至引发机构的再次膨胀，冲击既有的机构改革成果。

　　“省直管县”改革必须调整行政区划吗？

　　随着“省直管县”改革日益向纵深推进，省级政府管理幅度过大被视为改革继续前行的重要障碍之一。很多学者认为，“省直管县”后，省级政府需要直接面对数量众多的市县政府，必然增加省级政府在市县关系协调和市县权力监管方面的压力。对此，理论界和实务界普遍寄希望于通过“缩省”、“并县”以及“缩省+并县”等行政区划调整手段来解决上述问题。“推行‘省直管县’改革必须调整行政区划”成为一些学者的共识，更有学者提出了省级区划调整的具体目标，如“根据管理学中的层级与幅度理论和典型市场经济国家的普遍经验，我国可以设置50个左右的省级行政建置，在划小省区的同时，可以对规模较小的县进行合并”。诚然，适度的“缩省”或“并县”确实在一定程度上有助于减轻省级政府管理压力，为改革的顺利推进扫清障碍。但是，无论是“缩省”还是“并县”，实际上都是以增加其他层级政府管理幅度为代价的，并没有从根本上解决问题。而且，从政治稳定的角度来说，有些特定区域行政区划的政治意义要远远大于其在管理层面上的意义。

　　“省直管县”应设定一个改革时间表吗？

　　2009年6月发布的《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了财政“省直管县”改革的时间表。然而实际效果并不是很理想。截至目前仍然有很多省区没有按时完成财政“省直管县”的改革目标。历史经验也表明，搞一刀切的改革很少能够成功，即使成功也要大打折扣。中国地域广阔，地区差异很大，试图通过确定统一的时间表推动“省直管县”改革，既不现实也缺乏操作的基础。20世纪80年代启动的“市管县”体制改革，就是一个负面例证。

　　因此，“省直管县”体制只有在具备基础和条件的地方推行，才能取得预期的改革效果。如果不顾现实条件，盲目推进改革，其结果只能是事与愿违，甚至可能重现“市管县”体制改革的弊端，使“省直管县”体制很快沦为下一次被改革的对象。（作者为天津商业大学公共管理学院教授）

编辑：周文

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