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关注《立法法》修改

李伦

//www.auribault.com 2015-03-24 来源：宁波日报

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　　3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。施行近15年，《立法法》这部事关“良法善治”的重要法律首次大修。为什么要修法？此次修法有哪些亮点？

　　瞄准立法中存在的突出问题

　　《立法法》于2000年颁布施行以来，实践证明，《立法法》确立的立法制度是符合国情、行之有效的。这次对《立法法》进行修改，是基于什么样的考虑呢？

　　全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在接受《人民日报》采访时指出，《立法法》实施已近15年，随着经济社会的发展，立法工作遇到一些新情况、新问题。党的十八大和十八届三中、四中全会决定对立法工作提出了一系列的要求，包括完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法，完善法律体系，提高立法质量等等。这些要求需要通过修改《立法法》来落实。

　　从立法工作实践看，近年来，全国人大及其常委会以及地方人大及其常委会在推进科学立法、民主立法方面有许多好的经验，需要加以总结，在法律中确定下来。同时，立法工作中也存在一些问题，需要解决。《立法法》是规范立法活动的基本法律，是在法律体系中起支架性作用的重要法律，因而需要通过修改《立法法》，从制度上解决这些问题。

　　法律修改重点突出亮点多

　　郑淑娜认为，这次修改《立法法》，中央高度重视，全国人大常委会周密部署，恪守立法为民理念，广泛征求各方面意见，重视发挥代表作用，修订对《立法法》进行了多处修改，重点突出亮点多：

　　进一步明确了全国人大及其常委会专属立法权事项。一是落实税收法定原则，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。二是根据2004年宪法修正案中“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定，将《立法法》第八条第六项改为第七项，并对该项中的“对非国有财产的征收”增加了“征用”的情形。这两处修改体现了对公民财产权利的重视和保护。

　　从法律上解决如何实现立法和改革决策相衔接的问题。《立法法》增加规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用或暂时调整法律的部分规定。授权决定不仅应当明确授权的目的、范围，还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。

　　赋予设区的市地方立法权，是此次修改《立法法》的重要制度变化。考虑到既要适应地方的具体情况和实际需要，又要避免重复立法，维护法制统一，《立法法》规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。

　　此次修改《立法法》还对部门制定规章和地方政府制定规章的权限进行了规范。此外，《立法法》还在充分发挥人大在立法中的主导作用，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见，健全审议和表决机制等方面作了进一步完善。

　　《立法法》修订对税收法定意义重大

　　全国人大常委会财经委副主任、首都经贸大学博导郝如玉在《经济日报》刊文认为，新《立法法》对税收法定原则的意义，不仅仅是将税收立法的条款单独列示和位置提前，更重要的是它突出了税收特殊重要的地位和作用。新《立法法》对税收地位的重视和提升，充分体现了税收的本质及其所蕴含的税收法定原则。

　　税收本质上是政府通过征税取得财政收入，并将其用于提供公共服务的“社会契约”关系。在这一关系中，政府征税“天然地”具有强制性和无偿性特征：自税收产生伊始，不论在历史发展的哪一个阶段，或者在哪一个国家，纳税人如果不缴纳税款，都会受到法律的制裁；政府征税之后也不会将税款直接偿还给纳税人。税收的强制性、无偿性特征往往使其在社会经济生活中产生重大的影响：面对税负变化，社会成员的反映往往非常敏感。即便是税收政策的一点细微的变化，也可能引起老百姓强烈的“税感”和快速的“反弹”。综观古今中外、世界各国，许多次经济的波动、社会的动荡以及政权的更迭都由税收而起。税收在社会经济生活中的重要程度可见一斑。

　　正是由于税收的无偿性特征和对社会经济的重大影响，税收法定原则———这一旨在保护居民财产权利的税收基本规则———才会逐渐产生和发展。如今，“政府征税必须得到人民的认可”这一税收法定的核心理念，已经成为现代法治国家在税收上的普遍做法。现代法治国家大都通过“大法”规定：不立法，不得征税。从本质上来说，这是对居民财产权利的一种有力的保护，是防止政府滥用征税权、侵害居民财产权利的基本保障。也正是出于保护居民财产权利的意图，党的十八届三中、四中全会都对税收法定问题进行了明确的阐述。

　　从这个角度来看，《立法法》此次的修订从法律上保证了税收法定原则的贯彻落实：自新的《立法法》生效之日起，税收的基本制度只能通过人民代表大会来制定。可以说，这是我国贯彻落实税收法定原则的“第一步”，也是非常关键的一步，具有里程碑式的意义。它不仅在更大程度上体现了对居民财产权利的保护，打响了“落实税收法定原则”的“关键一枪”，为我国15个税种从条例上升到法律打下了良好的制度基础，而且必将对我国全面依法治国发挥强大的推动作用。

编辑：周文

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