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全面推进依法治国进程中的法治政府建设

王周户

//www.auribault.com 2014-12-08 来源：西安日报

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　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对依法行政，建设法治政府作出了全面部署，并从“依法全面履行政府职能”等6个方面系统地论述了建设法治政府的主要内容和要求，清晰地勾画出了一个可以使广大人民群众满意的法治政府的框架。

　　法治政府建设是推进依法治国的核心与关键

　　无论从依法治国、依法行政、依法执政共同推进角度，还是法治国家、法治政府和法治社会一体建设角度，都可以看到推进依法行政和建设法治政府是其中的一个重要环节和重要组成部分。为此，十八届四中全会《决定》将中国特色社会主义法治体系中高效的法治实施体系的重大任务落实在依法行政和法治政府建设上。在共同推进和一体化建设中，较之于法治社会中的公民、法人等普通社会主体的守法行为而言，政府机关及其行使权力行为的法治化，既具有率先性和垂范性，也具有推动和促使这些社会主体的行为遵守法律规范的保障作用。

　　法治政府建设是推进依法行政的“升级版”

　　从推行依法行政到确立建设法治政府，既是依法行政的深入推进，也可以说在依法行政基础上向着更高的一个法治化目标的迈进。就依法行政的含义及其要求而言，其注重或者说更多的是强调行政机关的权力来源要有法律规范依据，行政机关行使权力和实施行为要在法律规范范围内活动而不得违反法律规范，核心是把握着行政权力及其行为对法律规范的尊重和遵守。然而，法治政府目标的确立和建设，就会在依法行政所要求的基础上，推动政府机关在其行政职能设立和履行上向着更高更好的效能化标准上追求，不仅让人们看到政府机关的行为在法律规范内和对法律规范的遵守状态，而是要让人们感受到在社会生活和经济活动的诸多方面都有来自于政府机关所创造的体现着公平公正的良好环境和所带来的高效便民服务。就法治政府建设而言，就是通过全面深入推进依法行政，实现政府职能设定与配置的科学有限性、行政职能履行过程的公开透明和民主性、行政权力行使的公正性和公共服务职责履行的公平性等。正因为如此，十八届四中全会《决定》提出了通过“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制” ，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

　　深入推进依法行政加快建设法治政府

　　随着市场经济的建立和社会发展，政府职能已被明确定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。通过进一步深入推进依法行政，既强化对行政权力的规范、制约和监督，保障公正文明执法，又要推动政府机关全面履行职能，加快并实现法治政府建设目标。围绕如何深入推进依法行政和加快建设法治政府，全会《决定》进行了论述和部署。

　　第一，《决定》要求法定职责必须为、法无授权不可为，核心就是要解决政府职能越位、错位、缺位问题。为此指出要推行政府权力清单制度。有关权力清单可以分为负面清单方式和正面清单方式，前者着力点是针对公民、法人和其他组织的行为选择而言所采取的方式，奉行的是“法不禁止即可为”，后者的着力点是针对行政机关实施行为所采取的方式，奉行的是“法未授权不可为”，不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。同时，要求推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责，这将会与正在进行的国家财政体制改革紧密结合和共同推进。而这一切的法治化解决思路和方法，都要通过完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化来实现。

　　第二，健全依法决策机制，有效规范行政决策权力。由于行政决策具有一定范围内的全局影响性和未来政策导向性特点，因而在价值取向上要着眼于公共利益的选择和实现。对行政决策权的规范就要强调符合科学化和民主化的思路要求。首先，在确定重大行政决策的法定程序中，既按照决策的外部程序及其机制进行规范，遵守公众参与、专家论证制度的程序及其机制，又按照决策的内部运行程序及其机制进行规范，遵守风险评估、合法性审查、集体讨论决定程序及其机制。其次，既推行以政府法制机构人员为主体的政府法律顾问制度来保障决策的合法性，又建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制来保障决策法定程序得到真正遵守，防止决策者只是形式上满足和符合决策程序要求，而对参与者的意见丝毫不予考虑，同时还要防止简单依赖参与者意见而不认真履行决策职责。

　　第三，针对我国多层级而又较为庞大的行政部门执法体制，如何确定、划分和理顺不同行政机关的行政执法权限及其关系就成为关键。全会《决定》提出：首先，在行政执法内部体制及其机制上，从纵向上执法根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，执法重心下移市县两级，并进一步探索和完善市县两级政府执法管理体系，加强统一领导和协调，保证执法的高效与有机统一；从横向上推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，并指出重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。应当认识到城管执法中所出现问题的原因不是推行综合执法所导致，而是要从理顺城管执法体制和执法机构设置及其运行机制方面着手解决，要调整好城管执法与城市管理职能之间的关系，推行执法与服务并重，最终通过提高执法和服务水平解决问题。继续严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，防止执法权力与经济利益挂钩，最终导致行政执法权被扭曲。其次，在理顺外部机制方面，既需要探索和完善行政机关依法自行执行和申请法院执行模式下的“裁执分离”问题，还需要健全行政和刑事司法衔接机制，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接，核心是要明晰二者之间的主管权限划分与公务协助制度。

　　第四，坚持严格规范执法行为，实现公正文明执法。一方面，对执法领域和执法对象的行为，要做到“法律面前人人平等”，使违法者依法受到应有的惩处，尤其加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，同时，使合法者受到应有的保护，树立法律权威，建立公平公正的执法环境。另一方面，是执法者的执法权力及其行为被约束和规范，防止选择性执法和乱用甚至滥用执法权力，损害当事人合法权益，既加强对行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等重点执法行为的规范，又建立健全行政量权基准制度，重点是要把握行政裁量权设定的法律基础和运行规律，避免那种形式意义上的简单而又僵化界分做法，提高行政裁量权的实施水平和效果。

　　第五，行政公开既是法治政府的一项重要标志，也是非常重要的一项原则。全会《决定》提出了坚持以公开为常态、不公开为例外原则，较之于现行的《政府信息公开条例》有了很大突破。因为学术理论上说的“公开为原则，不公开为例外”，该条例中并未有明确规定，就形成了实际实施中的“依法公开和依法不公开”，而对于没有明确规定是否公开的“灰色地带”形成了事实上的依法“不公开”。有了政府信息公开制度实施几年来的实践经验及其承受能力为基础，“公开为常态，不公开为例外”原则的确立，必将政府信息公开法律制度迈上一个新台阶。

　　第六，加强对行政权力的约束和监督，既要求构建全方位、多元化监督体制与机制，重点加强对政府内部权力的制约，健全问责方式和程序，又指出要重点加强对掌管公共财力、公共资源等领域的监督，完善纠错问责机制，尤其是提出以保障依法独立行使审计监督权来实现有效监督。这在观念上还是思路上都是很大的突破。（作者系市法学会行政法研究会会长、西北政法大学行政法学院院长、教授）

编辑：周文